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煤炭资源税改革提上议程地方财政收入将大增
作者:    发布于:2012-09-26 11:11:00    文字:【】【】【

来源:中国煤炭市场网  发布时间:2012-08-15 09:45  
        资源税改攻煤
  中国目前物价水平处于低位,但经济增速趋缓,是否适宜推出实质上是增税举措的煤炭资源税改革,各方意见不一
  继2011年全国范围内实施原油、天然气资源税由“从量计征”到“从价计征”改革之后,煤炭资源税改革成为下阶段主攻的目标。
  从价计征,即按照应纳税资源产品的销售收入乘以规定的比例税率计征。《财经》记者从知情人士处获悉,煤炭资源税从价计征的试点方案已经成型,有关决策部门正在进行审核,若顺利通过,有望于今年四季度展开试点。根据此前各方讨论提及的名单,第一批试点范围可能包括河南、新疆、内蒙古等省区。煤炭资源大省山西,会否出现在首批试点名单上,目前尚有分歧,可能暂缓。
  据参与试点方案设计初期讨论的人士介绍,目前在从量计征模式下,每吨焦煤需缴纳资源税8元,其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异,从每吨2元至4元不等,每年的征收总额不过100多亿元。
  相比从量计征,从价计征是一种增税的征收模式,与煤炭资源相关的税负将有一定程度增加。若按此前油气税改的从价5%的新税率测算,改革后的煤炭资源税收应在数百亿元,这令外界对此次改革的时机及推行力度存在疑虑。
  搁置已久
  资源税是以各种应税自然资源为课税对象,为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。目前,中国资源税包括原油、天然气、煤炭、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、其他非金属矿原矿和盐等七个征收税目,但其收入在整个财税收入中的占比不足1%,算是一个小税种。
  从上世纪80年代起,中国开始对自然资源征收资源税,征收模式都是从量计征,即按照应纳税资源产品的销售数量,乘以规定的单位税额计算纳税。
  在资源产品价格长期管制、价格波动不大的情况下,从量计征有其合理性和相对稳定性。
  但从实践来看,尤其是最近十年,资源产品价格出现明显的单边向上趋势,仍然坚持从量计价,不能使资源税收随着资源产品价格和资源企业收益的增长而增加。特别是在很多资源产品的价格已较大幅度提升的情况下,资源税在这类产品价格中所占比重过低,既不利于发挥该项税收调节生产、促进资源合理开发利用的功能,也不利于充分发挥其合理组织财政收入的功能。
  为完善资源税制度,2010年6月1日起中国首先在新疆进行原油、天然气资源税改革试点,随后又在其他西部省区进行试点,将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5%。据新疆地税局公布的数据,试点五个月后,截至当年10月底,新疆的油气资源税收就达14亿元,同比增收11.4亿元,增长率高达442%,收效非常明显。
  2011年11月1日,修订后的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定,油气资源税从价计征开始在全国范围实行。
  长期以来,煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例占到70%左右。相对于油气资源,煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽,影响更大,改革也更为复杂。因此,煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出,而被搁置了下来。
  财政部财科所副所长刘尚希对《财经》记者表示,由于定价机制不同,油气资源税改革对油气产品价格不构成太大影响,而煤炭资源从价计征后,对煤炭生产和产品价格都会产生较大影响,因此当初只选择了涉及面较窄、改革难度较小的油气资源税改革。
  时机拿捏
  资源税改革的呼声由来已久,但却长期由于唯恐增税后推高物价,而迟迟无法推出,直至2010年才开始试点油气资源税改革。目前的煤炭资源税改革,同样面临时间窗口的问题,何况改革之后的税负总体上是增加的。
 眼下中国物价水平处于低位,但经济增速放慢,是否适宜推出实质上是增税举措的煤炭资源税改革,各方意见不一。
  7月17日,财政部召开资源税改革类人大重点建议办理工作座谈会,讨论如何进一步深化资源税改革。座谈会邀请了九位人大代表参加,有代表建议,目前物价处于下行通道,应抓住有利时机尽快实行煤炭、岩金矿、磷矿等资源税从价计征改革,对部分品目可先行试点,同时清理地方资源性收费,并给地方相应的自主权,在一定的幅度内根据资源差异确定具体税率标准。
  一位与会人士告诉记者,针对煤炭资源税从价计征,有煤炭企业负责人建议尽快开征,但主管煤炭企业的某部门领导看法并不完全相同。
  作为到会的三位专家学者之一,刘尚希在会议上提出,当前是推进资源税从价计征改革的有利时机,应抓住机会,尽快实施。
  在他看来,现在推出煤炭资源税改革的阻力,主要是因为各方在认识上存在一定分歧,一种主要的反对意见认为,改革后会对上下游企业造成较大压力,增加的税负有可能传导到价格上,甚至可能传导到民生领域,影响人们的消费。
  全国政协委员、国税总局原副局长许善达对《财经》记者表示,调高资源税的改革应该在煤炭供不应求的时候推出,但受到整体经济趋缓、社会需求不足的影响,今年中国煤炭市场持续低迷,大量煤炭滞销,秦皇岛港煤炭严重积压,库存量惊人。“这时候增加资源税、提高价格,煤炭就更卖不出去了,改革恐怕落实不了。”他说。
  据统计,截至今年6月底,全社会煤炭库存2.78亿吨。其中,煤炭企业存煤6623万吨,同比增长40.9%;重点发电企业存煤9136万吨,同比增长39.5%。
  许善达认为,不管加税还是减税,一定要和经济周期有所联系,符合经济周期发展阶段的特性。
  对此刘尚希表示,此前物价上涨之际,他就主张实行煤炭资源税改革。因为当时CPI高企主要是食品价格推动,所以不用担心煤炭资源税改革会推高CPI,现在CPI回落就更可以改革。“如果煤炭资源税改革变成物价高也不能改,低也不能改,那永远都改不了。”刘尚希说。
  关于企业亏损问题,刘尚希表示,经济发展本身也是一个优胜劣汰的进程,如果为了维持当前这种低端的生产能力,而不惜浪费资源,恐怕也不是经济发展的目的。
  他认为,改革必须看大势,看基本面,在促进企业转型升级的大方向下,不能把技术落后和效率低下的企业作为一个必保前提来对待。改革就是要把自然资源的价格机制建立起来,至于企业暂时存在的困难,可以想其他办法去解决。
  从节能减排、发展低碳经济等方面来看,价格传导到消费环节恰恰是改革发生作用的表现。市场经济最重要的信号就是价格信号,如果人为地扭曲价格,生产行为和消费行为也会随之扭曲。如果使用资源总是低价就没有人厉行节约,只有价格相对较高,消费者才会考虑节约使用。对于可能受到影响的低收入阶层,刘尚希认为,可以通过发放补贴等其他方式去解决,而不应该通过压低价格的方法进行暗补。
  新疆是可能率先展开试点的地区之一,新疆地税局负责资源税征管的相关部门负责人对《财经》记者表示,煤炭目前销量不太好,价格也上不去,正好是改革的良机。正因为煤炭价格低迷,从价征收后的价格变化相对较小,对企业影响不会太大。
  刘尚希表示,煤炭资源税迟早要改革,晚改不如早改。价格走低的时候改革涉及面更小,改革的社会成本也更低,当前就是有利时机,改革应该尽快推出。
  7月26日至27日,全国财政厅(局)长座谈会在北京召开。财政部部长谢旭人在座谈会上指出,下半年将深化资源税改革,扩大资源税从价计征范围。
  税率几何
  税率是税收政策设计中最为关键的要素之一。根据去年修订的资源税暂行条例,原油、天然气的税率为销售额的5%-10%,目前实际实行的税率为5%。
  在煤炭资源中,目前每吨焦煤需缴纳资源税8元,其他煤炭的税额标准各省略有差异。标准最低的是安徽省,每吨2元,最高的是河南省,每吨4元,其余省份的标准在2元和4元之间。
  前述新疆地税局相关部门负责人表示,在税率方面,如果改革后煤炭资源税额提高不多,从价计征的财政意义就无法体现,但同时也要考虑到纳税人的承受力。到底应该提升多少,纳税人能负担多少,还要进行综合考量。
  煤炭资源税的税率设计非常复杂,刘尚希表示,要有综合平衡。从价计征的税率设计最终体现到税负上,他认为至少应比现行税负水平提高三分之一。如果税率提升不够,就起不到改革的作用,企业使用资源给社会增加的成本还是无法通过税收的方式收回。
  比如,地方资源性企业在资源开采运输过程中对生态环境造成的破坏,政府需支出大量资金进行治理,钱只能从税费上来。据有关部门测算,每开采1吨煤增加的环境损失成本达72.32元。
  山西省地税局税政一处负责人表示,煤炭资源税改革总体上是一件好事情,但将要进行的试点不包括山西。据介绍,目前山西执行的税额标准是焦煤每吨8元,其他煤炭3.2元。
  晋中市是山西省内的煤炭大市,据《财经》记者了解,晋中在2011年曾经就该市的煤炭资源税情况进行过调研,为改革提供依据。
  从晋中的煤炭资源税征收情况看,在现有模式下,企业平均每开采1吨煤,资源税上缴4.46元,煤炭可持续发展基金上缴28.58元,按规定其中50%即14.29元用于区域生态环境治理。加上水资源补偿费1.99元,矿产资源补偿费8.49元,税费合计开采1吨煤用于环境补偿的收入为29.23元,远远低于同时增加的环境损失成本72.32元,显然不能弥补损失。
  由此导致历史欠账愈来愈多,环境破坏愈来愈严重,煤炭开采造成地下水位下降,地下水资源严重破坏,采煤区居民生存条件愈加恶化。
  晋中市有关部门分别按照从价计征2%、3%、4%、5%的税率,对该市42座煤矿进行了测算,得出结论为资源税税率每提高一个点的计征率,税收贡献率同步递增1%,影响利润率下降1%。
  以资源税率5%为例,相关调查发现,税收贡献率由从量计征的17.54%增加到22.51%,利润率由25.16%下降到20.19%,调整幅度较小,且利润水平仍高于其他行业。但按照从价计征,资源税占销售收入的比率由0.86%提高到5%,绝对额将增加50817万元,每吨资源税税额由4.46元提高到26.11元,资源税占税金的比例将由4.87%提高到22.21%。
  据此晋中市有关部门认为,实行从价征收税率为5%的计征方式,其增收效果是明显的,且对企业利润影响不大。如此,既走出了不科学征收造成的困境,又提高了环境补偿资金的额度,每吨由29.23元增加到50.88元,改革收效显著。
  内蒙古自治区某政府官员日前表示,目前煤炭从量计征的税额标准,是在过去原煤每吨售价仅二三百元、焦煤每吨售价约600元的时候制定的,近年来煤炭价格至少比过去涨了一倍,焦煤一度接近每吨2000元。依此计算,资源税征收不足每吨煤售价的1%,在煤炭价值中几乎可以忽略不计。该官员建议,煤炭资源税税率应为销售额的5%—10%。
  不论税率将如何确定,由于煤炭资源税完全属于地方税,从价计征后无疑将大幅增加地方财政收入。前述新疆地税局相关部门负责人表示,在油气资源从价计征之前,自治区每年的油气资源税收入只有10亿元,现在增加到35亿元。目前新疆每年的煤炭资源税收入为3亿元左右,该负责人认为改革后也将有大幅提升。
  总体而言,资源税目前还是一个小税种。2011年,中国资源税收入为595.87亿元,不足税收总收入的1%。随着资源税改革的不断扩围,将来水资源等更多资源也有望纳入征税范围。在条件成熟后对更多的自然资源实行从价计征,并适当提高税率水平,资源税的收入规模将会不断扩大。这有利于建立地方财政收入稳定增长的长效机制,增加资源地的财政收入,增强这些地方保障民生等基本公共服务的能力。
    按照财政部财科所所长贾康的设想,自然资源丰富的西部地区,将来可以将资源税作为地方税体系中的主体税种,因此接下来应该一步一步地、逐渐把地方税体系打造好,让资源税显示出支柱财源的支撑力。

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